（一）南京市农民城乡转移的基本状况

从《南京统计年鉴（2015）》中的统计内容可以看出，对南京市农民城乡转移的基本情况进行了整理。南京秦淮区在 2016 年进入了整改拆迁阶段，在这个区的农民城乡转移正是适应 2017 年南京新颁布的拆迁管理办法，按照最新拆迁标准，由相关部门实行农民迁移的全面保障措施。但是，在早些年南京迁改中，许多农民所享受的保障水平不均。为此，本节纵观南京三个时期的转移情况，对南京市农民城乡转移基本现状进行了分析。

在南京市农民城乡转移发展阶段主要经历了以下三个阶段：

1.补偿拆迁阶段基本情况

1999 年 4 月至 2004 年 4 月期间，一次性货币化拆迁失地农民中现户籍仍在本区共 5265 户 13576 人。其中，参保 3758 人，低保家庭 195 户，享受基础养老金 851 户，享受失地农民补助 1276 户，享受特困残疾补助 13 人，享受“低保边缘户”春节慰问 79 户。此外，户籍在外区共 907 户 2135 人。6

2.生活保障制度探索阶段基本情况

根据上述表 2-1 所示的三个阶段， 生活保障制度探索阶段时间范围为2005-2010 年，在此期间内，由 2006 年市政府出台了《南京市被征地农民老年生活困难补助办法》（宁政发[2006]274 号），对原被征地人员男年满 60 周岁、女年满 55 周岁及其以上的，未按月领取企事业单位养老待遇、供养直系亲属定期救济待遇的，按月发放生活困难补助费。多数通过补缴参保，享受基本生活保障。截至 2015 年末，南京涉及被征地人员共 3198 人，年补贴资金 1023 万元。

2011 年实施的《南京市被征地人员社会保障办法》（宁政发[2010]254 号），将2010 年 12 月 31 日以前且现处于劳动年龄段的 9500 人通过补缴社会保险费，将其纳入城镇企业职工养老、医疗保障范围，解除了他们的后顾之忧。截至 2015年末，南京涉及被征地人员共 5673 人，年补贴资金 2445 万元。南京市政府出台了《市政府关于完善被征地农民老年生活保障和住房保障政策的实施意见》（宁政发[2013]262 号），建立已享受老年生活困难补助人员缴费参保的政策通道，通过一次性补缴费，将其纳入基本生活保障范围。

3.全面社会保障制度建设阶段基本情况

根据上述表 2-1 所示的阶段，全面社不保障制度建设阶段主要涉及的年份为2011 年至今。在此范围内据统计，2011 年以后南京涉及被征地人员全部纳入社会保障，涉及 10078 人（不含 16 岁以下）。截至 2014 年末，南京涉及被征地居民年补贴资金达 2886 万元。三种失地农民社会保障方式利弊分析货币补偿方式、基本生活保障制度方式和准城市居民社会保障方式等三种方式各有利弊。货币补偿方式操作简单，推行所受阻碍相对较小，但其缺点在于很难解决失地农民的长远生计问题;基本生活保障制度方式兼顾了失地农民基本生活保障与发展的需求，但转置成本较大；准城市居民社会保障方式顺应了制度发展趋势，转置成本较小，且有利于保障失地农民的“市民待遇”。从社会经济发展情况来看，准城市居民社会保障方式将是失地农民社会保障的趋势。

此外，南京市政府在 2016 年通过下发《关于推进 2016 年全市农民增收工作的实施意见》，将加快推进农民增收工作，让农民的“钱袋子”鼓起来，城乡低保标准提高到 750 元。此外对于生活困难农民家庭，南京市退出了一系列创业政策，鼓励农民在城市自就业。

（二）农民市民化及农民市民化中社会保障探讨

探讨农民市民化的各项保障措施，离不开对农民市民化相关概念的阐述。我们在进一步探讨农民市民化以及其就业保障问题时，需要明确农民市民化的概念、城镇化和新城镇化的概念、以及社会保障的概念。

第一，农民市民化的含义可以从狭义和广义两个方面来理解。狭义的农民市民化是指农民在身份上的转变，即获得城市户口以及由这种转变带来的各种权利，它侧重于农民“外在”的市民化；广义上的农民市民化不仅涵盖了狭义层面的内容，更加强调农民在生产生活方式、自身素质、意识行为和价值观等方面的转变，它侧重于农民“内在”的市民化。国务院在 2016 年发布的《关于实施农业转移人口若干财政政策的通知》中指农民市民化是：“生活在农村的一部分农民进入城市长期从事城市非农产业的社会现象。他们在文化、生活方式等方面融入城市，成为推动城市经济、文化、市政建设的动力之一。”7我们认为，新型城镇化中农民市民化一方面是要实现身份上的转变，另一方面要改变农民的生产生活方式、价值观念，让他们在共享现代化建设成果中发挥自己的聪明才智。

此外，城镇化和新型城镇化中“城镇化”一词的应有之义是农村人口向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，城镇数量增加、城镇规模扩大的一种过程。新型城镇化的概念目前并未形成统一的认识，根据李克强总理的表述，新型城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。新型城镇化以民生、可持续发展和质量为内涵,以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标,以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。

第二，社会保障指的是国家、政府通过政策等措施对社会资源进行再分配。对于社会上无收入、低收入群体发放相应的补助，使得其能够正常生活。郑成功指出：“社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。”

8社会保障的目的在于促进社会稳定健康发展，在这同时，提高当前国民的整体

生活质量，并提升国民的生活保障水平，确保国民能够享受到经济发展带来的硕果。社会就业保障是国家，政府通过政策等措施，对农民市民化后确保农民就职顺畅，通过对农民市民化后工作提供保障，提高农民市民化自我“造血”能力，提高社会保障能力。

（三）南京市针农民市民化过程中的社会保障政策的评价

1、市民化与市民化过程中的社会保障

南京在《南京市农村综合改革（2014—2015 年）任务分解》对城乡一体化建设汇总所涉及的农民迁转工作进行了权责划分。明确了各个部门的主要责任。在市民化与市民过程中的社会保障主要提出对现有户籍制度进行改革，对城乡公共服务上提供更多的保障。

首先对现有户籍制度进行改革，是为了改变二元户籍制度带来的农村和城镇户籍待遇差异问题。可以说，随着城乡二元化差距的拉大，使得市民化和市民过程中社会保障存在的一系列问题凸显。尤其是在市民化和市民过程中，农村户口导致很多迁移城市农民无法享受到城市的教育、医疗资源。南京市公安局、社保局对南京市涉及迁移农民集中区域进行了户籍摸排，为下一步户籍制度改善工作奠定了良好的信息基础。

其次，在公共服务保障上，打破对城乡差距凸显的二元壁垒，使得市民化与市民过程中社会保障工作能够稳步推进。南京市农民市民化导致公共服务不平等问题凸显，这使得当前农民市民化过程中，南京市农民在教育资源、医疗资源上无法享受到同等的服务水平，从而无法满足农民对公共服务的需求。

2.市民的社会保障现状分析

南京当前对市民的社会保障已经初步实现了对农村综合任务改革的基本任务目标。以南京市为例，一方面在 2014 年，取消在宁高校应届毕业本科生落户限制。另一方面，2015 年，南京本地居民在全市范围内凭合法稳定住所，实现全市域户籍互迁。

在公共服务保障上，当前南京居民养老保险覆盖率稳定在 98%以上。此外，在 2015 年，实现义务教育阶段 70%的镇区、乡村学校与城市优质资源结对互动，教师交流比例不低于符合交流条件教师总数的 15%。推进城乡基本公共卫生服务项目同标，2015 年人均补助标准达 60 元。

最后，南京市也围绕构建现代化农村金融体系，加快农村经营体系建设，缩小城乡差距。提高农民迁入后的适应能力。还通过构建农村产业园，加大对农民的培养力度，帮助农民提升就业能力水平，以提高自我保障能力。